Far funzionare la giustizia. Ecco come.

da: Fermare il Declino

• La giustizia è un servizio fondamentale che lo Stato rende al cittadino. Una giustizia inefficiente costituisce un fattore di disgregazione per la società e ne limita la crescita economica.  
• Una giustizia civile inefficiente, in particolare, si riflette in una riduzione degli investimenti, soprattutto dall’estero; fa sì che il mercato del credito e, più in generale, della finanza siano poco sviluppati e che vi siano asimmetrie nei tassi d’interesse tra diverse regioni del paese, a seconda della durata dei processi; comporta rigidità nel mercato del lavoro; limita la concorrenza nei settori produttivi, nei servizi, e nelle professioni; provoca una distorsione della struttura delle imprese; ingessa il mercato immobiliare; ecc.
• Il problema fondamentale della giustizia in Italia consiste nell’eccessiva durata dei procedimenti. Secondo una classifica della Banca Mondiale, l’Italia si colloca al 156° posto, sui 181 paesi analizzati, per la durata di una normale controversia di natura commerciale. Basti dire che abbiamo dovuto adottare una legge (la c.d. Legge Pinto) per compensare gli italiani per le eccessive lungaggini dei processi, evitando così il continuo ricorso alla Corte Europea per i Diritti dell’Uomo e che, pochi mesi fa, abbiamo dovuto modificarla per limitare gli eccessivi risarcimenti accordati.
• La durata dei processi comporta, a sua volta, un numero eccezionale di liti pendenti. Si vedano i dati comparativi contenuti nei Rapporti Cepej,European Commission for the Efficiency of Justice dell’Unione Europea. Peraltro, si noti che la spesa pro-capite per la giustizia in Italia non è inferiore agli altri Paesi; è semplicemente utilizzata in modo inefficiente.
• L’elevato numero di processi pendenti è però anche determinato da una maggiore litigiosità (rispetto agli altri Paesi dell’UE), in parte dovuta all’abuso dello strumento processuale, utilizzato spesso per controversie bagatellari. Il basso costo iniziale delle spese legali per promuovere una causa e il limitato rischio di risarcire le spese legali effettivamente sostenute dalla controparte incentivano questo fenomeno. A ciò si aggiunga che gli avvocati sono stati tradizionalmente remunerati in funzione della durata del processo.
• Far funzionare la giustizia significa quindi affrontare i temi dell’efficienza, della specializzazione dei giudici e della loro produttività.
• Negli ultimi anni il dibattito politico (ma anche tra tecnici) ha prevalentemente toccato temi di rilievo costituzionale che avrebbero comportato una ristrutturazione della macchina della giustizia con riforme di rango costituzionale. Rimandiamo ad uno studio di quelle riforme sulle quali ci proponiamo di aprire anche un dibattito con tutti gli aderenti, senza con ciò sottostimare questi problemi (anche se riteniamo che in molti casi le riforme proposte dai governi nel passato recente sottendessero piuttosto interessi personali e non della collettività). Il nostro programma ha una prevalente attenzione ai temi economici, con l’obiettivo dichiarato di fermare il declino nel quale versa il nostro paese. Per questo, per il momento almeno, vogliamo concentrare la nostra azione su interventi concreti, di urgente attuazione e che siano in grado di rimettere in moto rapidamente la macchina della giustizia.

1.         Giustizia civile:

Efficienza:

• Disincentivare l’abuso dello strumento processuale prevedendo una piena condanna per le spese processuali sostenute dalla controparte; in caso di mala fede, le sanzioni potrebbero essere estese agli avvocati. Gli avvocati dovrebbero essere disincentivati economicamente a promuovere cause futili o prolungare la durata dei processi.
• Migliorare la normativa sui filtri all’appello e al ricorso in Cassazione.
• Estendere con grande celerità il processo telematico con un sistema di incentivi per i tribunali che li adotteranno più rapidamente.
• Generalizzare la possibilità, ancora poco utilizzata, di pronunciare la sentenza con lettura immediata del dispositivo, con concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto, riducendo i tempi della stesura della sentenza.
• Semplificare la fase di conferimento dell'incarico ai consulenti tecnici d'ufficio, che devono poi essere incentivati anche economicamente per quanto riguarda i tempi di deposito della perizia.  

Produttività:

• Promuovere una riorganizzazione della struttura degli uffici giudiziari, da ottenersi, se necessario, anche con l’inserimento di figure manageriali scelte dagli operatori di giustizia in loco attraverso una selezione professionale, che contribuiscano a velocizzare le procedure interne agli uffici e ne riducano i costi, liberando altresì il tempo a disposizione dei magistrati.
• Introdurre metodi di lavoro finalizzati allo smaltimento dei carichi pendenti e all’accorciamento della durata dei processi. Si vedano i risultati molto positivi ottenuti dal Tribunale e dalla Corte d’Appello di Torino sotto la presidenza di Mario Barbuto che ha stilato un decalogo per lo smaltimento dell’arretrato, partendo dalle cause più vecchie a seguito di una catalogazione dei procedimenti pendenti. Ciò peraltro consentirebbe una maggiore trasparenza sull’operato dei giudici e consentirebbe una migliore valutazione della loro performance.
• Generalizzare metodi di lavoro che riducano la quantità di procedimenti che ciascun giudice gestisce contemporaneamente, per ridurre la frammentarietà dei procedimenti. Si vedano i risultati molto positivi di sperimentazione ottenuti dalla Corte d’Appello Sezione Lavoro di Roma e dalla già citata Corte d’Appello di Torino. Si vedano anche gli studi di Decio Coviello, Andrea Ichino, e Nicola Persico che, sulla base dei risultati delle Sezioni Lavoro dei Tribunali di Torino e Napoli,  hanno illustrato come una migliore organizzazione del lavoro che eviti la proliferazione in parallelo delle cause e comporti una riassegnazione delle cause dei giudici assenti (ad esempio per gravidanza) possa portare ad un accorciamento significativo dei tempi del giudizio.
• Dotare il giudice togato di un ufficio costituito da giovani laureati selezionati secondo criteri qualitativi, dotati di una borsa di studio, che coadiuvino il giudice. La pratica dei giovani nell’Ufficio del giudice deve essere inserita a regime nel normale meccanismo concorsuale di accesso alla magistratura e ammessa come  tirocinio abilitante agli esami per l’avvocatura. Si vedano i risultati molto positivi di sperimentazione ottenuti dal Tribunale di Milano.
• Per generalizzare tali comportamenti virtuosi è necessario, pur garantendo la massima indipendenza della magistratura,  valorizzare la performance dei giudici anche in termini di efficienza e produttività, in termini sia di remunerazione sia di responsabilità. In particolare, nel giudicare la performance, al fine dei passaggi di carriera a posizioni direttive o che comunque comportino responsabilità di uffici, il CSM deve necessariamente avvalersi di tecnici specializzati nella valutazione delle risorse umane.   

Specializzazione:

• Introdurre maggiore competenza (che si traduce in rapidità e equità delle sentenze) nei tribunali attraverso la creazione di sezioni e giudici specializzati, come già avviene nei tribunali maggiori; in particolare, potrebbero esser create sezioni specializzate in diritto commerciale, del lavoro, fallimentare, di famiglia, delle locazioni, e della proprietà industriale e intellettuale (queste ultime di recente sono state incorporate nelle sezioni in materia di impresa, facendo venir meno la competenza specifica). Ove opportuno, le sezioni potrebbero essere concentrate presso uno o più tribunali all’interno di una regione, con un limitato aggravio per le parti, a fronte di molteplici vantaggi.

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Molti degli interventi di rapid€a attuazione indicati per la giustizia civile, specie quelli riguardanti la produttività, sono possibili e desiderabili in forma opportunamente modificata anche per gli altri settori. Si vedano, ad esempio, i risultati molto positivi ottenuti dalla Procura di Bolzano diretta da Cuno Tarfusser che ha tagliato i costi del 70 per cento in tre anni, ottenuto la certificazione di qualità Iso 9000, e redatto annualmente il bilancio sociale. In termini più generali, coerentemente con gli interventi sopra delineati per la giustizia civile, ha proposto la distinzione degli aspetti gestionali da quelli giurisdizionali. Di seguito, sono indicate talune ulteriori proposte più specifiche.

2.         Giustizia penale

o    Prevedere ulteriori incentivi alla scelta dei riti alternativi, a fronte del rischio che in caso di condanna nel dibattimento si incorra in una pena certa e assai più severa.

o   Assicurare certezza ed effettività della pena riformando in profondità la disciplina della prescrizione e della concessione dei benefici ai carcerati.

o  Limitare la carcerazione preventiva, attraverso sistemi di controllo (es. braccialetto elettronico) già in vigore in altri paesi. 

o  Semplificare il meccanismo delle notifiche, con particolare riguardo all’ipotesi degli irreperibili, responsabilizzando l’imputato rispetto alla conoscenza e all’andamento del processo.

o    Le notifiche ai difensori devono inoltre poter essere fatte con i normali mezzi telematici esistenti.

o   Limitare il principio d’immediatezza, consentendo al giudice che si sostituisca in un processo pendente di utilizzare i verbali delle testimonianze assunte dal predecessore e, eventualmente, di risentire quei testimoni che reputi necessari.  

o    Utilizzare al meglio i beni confiscati alle organizzazioni mafiose, liberando altri cespiti dei comuni e utilizzando i proventi per migliorare le condizioni economiche degli uomini delle Forze dell'Ordine.

3.         Giustizia tributaria:

o    Aumentare gli strumenti per la sospensiva che oggi, a causa della lunghezza dei procedimenti, non è in grado di proteggere il contribuente dal recupero forzato delle somme.  E’ necessario prevedere che l’azione esecutiva rimanga sospesa fino a quando il giudice non si sia pronunciato sull'eventuale istanza di sospensiva, assicurando al contempo che ciò debba avvenire in tempi brevi per evitare abusi dello strumento.

o    Ripensare la composizione delle commissioni tributarie per accrescerne la competenza, data la sempre maggiore complessità delle problematiche tributarie.

o    Garantire la necessaria specializzazione in materie tributarie dei giudici anche presso la Cassazione, posto che con il sistema attuale si tratta di magistrati che per definizione hanno percorso una carriera in settori affatto diversi.  

4.         Giustizia amministrativa:

• Il giudice amministrativo può essere mantenuto come giudice speciale dell'amministrazione, ma è necessaria una regolamentazione più puntuale, severa e restrittiva, della disciplina degli incarichi extragiudiziali, a tutela della sua posizione di terzietà e a garanzia della continuità e professionalità della carriera giurisdizionale.
• E’ opportuno introdurre rispetto al processo amministrativo delle forme di Alternative Dispute Resolution, sia nella forma dei ricorsi amministrativi preventivi sia in quelle già presenti in altri ordinamenti dell’Unione Europea, al fine di deflazionare il processo amministrativo e fornire alla pubblica amministrazione nei casi controversi una indicazione autorevole e imparziale preventiva.
• E’ opportuno favorire la maggiore specializzazione anche del giudice amministrativo, creando sezioni specializzate, specie in materia di energia e nei vari settori del diritto pubblico dell'economia.
• Per affrontare il problema delle inerzie e dei ritardi della pubblica amministrazione non è sufficiente utilizzare gli strumenti del silenzio assenso e delle denunce di inizio attività. Le imprese hanno bisogno di un provvedimento per avere certezza. Bisogna pertanto anche favorire percorsi alternativi che consentano di pervenire a una decisione unica e definitiva, riducendo le contrapposizioni tra i diversi enti pubblici interessati. Si potrebbe anche intervenire sulla disciplina dei reati commessi dalla pubblica amministrazione al fine di incentivare la dirigenza amministrativa ad assumersi i poteri decisionali che le competono. 

5.         Carceri:

• Affidamento tramite appalti pubblici dei servizi di gestione degli istituti di pena con esclusione dei servizi di sorveglianza. Incentivare la costruzione di penitenziari in  concessione di lavori e project finance.
• Introduzione di pene alternative per condannati non pericolosi. 

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